Geheel onder de radar werd in de Algemene Beschouwingen de ‘Superprovincie’ weer uit de kast gehaald. Deze ontwikkeling komt nadat in juni van 2014 Plasterk liet weten dat de ‘Superprovincie’ er niet zal komen. Dergelijke projecten hebben blijkbaar grote aantrekkingskracht op politici, zoals ook blijkt in VPRO Tegenlicht van 28 September. Hoewel er niet over gesproken wordt lijkt er overigens ook een meewerkende kracht vanuit de EU achter te zitten.1,2 Dergelijke fusies worden beargumenteerd op gronden van verbetering in de bestuurlijke efficiëntie, kostenbesparende effecten en bovendien vermindering van bureaucratie. Dit zijn drie belangrijke redenen om te kijken of deze beloften wel waargemaakt kunnen worden.

Concurrentie en kleinschaligheid als aansporende factor voor goed beleid

Van belang is het vooraleerst te kijken naar de functie van een bestuurlijke entiteit. Hier betreft het een provincie, maar het kan uiteraard ook een gemeente of land betreffen. De provincie maakt regels en bestuurt een geografisch gebied. Zo’n gebied wordt niet bestuurd met de intentie dit gebied zich zo slecht mogelijk zal ontwikkelen. Door middel van deze simpele gedachtegang kan vastgesteld worden wat de ultieme functie van een bestuurlijke entiteit is, namelijk zorgen dat het bestuurde geografische gebied bij haar bestuur zo wel mogelijk vaart. Daartoe zal het bestuur de op hun pad komende problemen zo goed mogelijk op dienen te lossen.

Omdat er verschillende bestuurlijke entiteiten zijn, is er een zekere divergentie met betrekking tot het oplossen van problemen. Deze divergentie creëert een strijd tussen de bestuurlijke entiteiten om tot de beste oplossing te komen voor hun gebied. Op gemeentelijk niveau komt deze concurrerende functie duidelijk naar voren. Het gevolg van deze concurrentie is dat burgers kunnen zien hoe goed hun bestuurlijke entiteit omgaat met problemen die zij op hun pad vinden. Is bijvoorbeeld een stad totaal niet in staat om een leefbare binnenstad te bewerkstelligen, dan zal het gevolg zijn dat mensen wegtrekken uit de binnenstad of zelfs helemaal de stad verlaten.

Doordat ze zicht hebben op de oplossende capaciteiten van hun bestuur is er de mogelijkheid voor burgers met hun voeten te stemmen. Dit wordt lastiger naarmate bestuurlijke entiteiten geografisch groter worden. Dan komt deze geografische regio steeds meer in overeenstemming met het sociale leefgebied van mensen. Dit verengt de keuzes van bij slecht bestuurlijk beleid. Ten eerste omdat, dat geldt in elke situatie, de kosten voor verhuizing erg hoog liggen en vaak onverwachte kosten met zich meebrengen. Ten tweede omdat men vaak niet geneigd is buiten de eigen sociale leefomgeving te verhuizen. Burgers hebben dus meer baat bij kleine bestuurlijke eenheden.

Er zit nog een ander aspect aan deze schaalvergroting. Doordat de keuzes van burgers beperkter worden bij schaalvergroting wordt, relatief, de noodzaak om goed beleid te voeren kleiner. Gaan in een dorp van 100 mensen 40 mensen weg wegens slecht beleid, dan is dat een sociale schande. Die burgemeester of wethouder zal niet lang op zijn post zitten. Sterker nog, het dorp zal zich waarschijnlijk vóór het zover komt al tegen het beleid van de gemeente hebben teweer gesteld. In een stad van 100.000 mensen vertrekken in een jaar 40.000 mensen. Daar zal reactie op komen, een onderzoek naar de oorzaken, een andere uitslag bij de gemeenteraadsverkiezingen. Echter, er zullen ook makkelijker mensen bijkomen, bijvoorbeeld vanwege het veel meer anonieme karakter van de stad dat altijd nieuwe mensen aantrekt, dan dat dit het geval is bij een klein dorp. Waar dus in een kleine bestuurlijke entiteit slecht beleid een meetbare impact heeft en tot beter beleid aanspoort, is dit bij een grotere gemeente niet zo direct het geval. Ook hierom zijn burgers dus gebaat bij kleinere bestuurlijke entiteiten.

De mythe van grotere efficiëntie door schaalvergroting

Een tweede argument om tot een fusie van bestuurlijke entiteiten te komen is een grotere beoogde efficiëntie. Dit lijkt afgeleid te worden van het bedrijfsleven. Schaalvergroting leidt daar immers ook tot schaalvoordeel. Een logische gedachte dus. Wordt deze gedachte echter correct doorgevoerd, dan zou dat inmiddels betekenen dat er slechts 1 bedrijf op de wereld zou zijn om alles te produceren. De praktijk laat zien dat dit niet het geval is. Sterker nog, bedrijven stoten voortdurend onderdelen af. Neem de recente verzelfstandiging van de oertak van Philips als voorbeeld. Hierdoor wordt het bedrijf weer kleiner, maar kan zich juist beter richten op hetgeen ze nu van belang acht, namelijk haar medische tak. Mocht Philips hier als bedrijf weer enorm groot in gaan worden, dan zullen zij zich weer verder specialiseren en de, voor hen, niet meer interessante delen afstoten. Het argument dat er efficiënter gewerkt kan worden door een schaalvergroting klopt dus maar ten dele. Het werkt, zolang er homogeen beleid gemaakt kan worden voor een homogene groep mensen. Bij schaalvergroting wordt transformeert deze homogeniteit tot heterogeniteit en wordt het dus lastiger efficiënt beleid te blijven maken. In het bedrijfsleven is dit het moment om een tak af te stoten. Dit zou voor bestuurlijke entiteiten dus betekenen die delen af te splitsen die de het best presterende beleid bemoeilijken. In de praktijk wordt dit natuurlijk niet gedaan. Dat heeft wellicht te maken met het volgende element in deze hang naar fuseren en schaalvergroting.

Een schijnbaar kostenbesparende maatregel

Politici zijn ook maar mensen. Zij streven, ook, hun eigen doelen na. Hoe minder zij daarbij ‘gehinderd’ worden door de competitie met andere bestuurlijke entiteiten hoe makkelijker het is deze doelen na te streven. Bovendien is het bijbehorende beloningspakket van een burgemeester en wethouder en ambtenaren groter voor een grotere stad, dan in een klein dorp. Zelfs als dat niet het geval is blijft het meer prestigieusom burgemeester of wethouder te zijn van 100.000 mensen dan van 10. Het klinkt banaal, maar zo simpel werkt het ook. Deze burgemeesters moeten dan uiteraard ook meer gaan verdienen. Stel nu dat een ambtenaar in de ene gemeente, om wat voor reden dan ook in een wat hogere loonschaal zit dan in een andere gemeente terwijl beide ambtenaren hetzelfde werk verrichten. Het loon van de eerstgenoemde zal niet omlaag gaan. Eerder zullen de overige lonen van ambtenaren gelijk, dus omhoog, getrokken worden. Dat is wel zo eerlijk uiteraard. De kostenbesparing van de ambtenaren die niet meer nodig zijn, worden zo goeddeels opgevangen door de hogere lonen die de resterende ambtenaren ontvangen. Zij hebben nu immers een grotere verantwoordelijkheid en zouden dus ook meer betaald dienen te krijgen.

De slagkracht in politieke onderhandelingen

Blijft over het argument dat door de grotere omvang van een bestuurlijke entiteit er meer politieke slagkracht ontstaat. Zo kunnen de samengevoegde provincies in ‘den Haag’ of ‘Europa’ meer regelen en brengen ze meer gewicht in de strijd. Dit is natuurlijk een omgekeerde realiteit. Nu zijn Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht drie stemmen in het ‘Haagse’. Inwoners zijn gebaat bij een pluraliteit aan stemmen. Is de subregio Utrecht tegen een bepaalde ontwikkeling, maar zijn de twee overige poten van deze superprovincie voor diezelfde ontwikkeling, dan vist Utrecht achter het net. Zo zullen steeds gebieden maatregelen opgedrongen krijgen die ze niet willen, maar die in de interne structuur van het politieke steekspel verruild kunnen worden om op andere vlakken juist wel te krijgen wat die bestuurlijke lagen willen. Het zijn dan ook slechts de bestuurlijke lagen die inderdaad grotere slagkracht hebben, terwijl de burger zelf steeds meer naar de achtergrond verdwijnt.

Zo beschouwd blijft er weinig over van de praktijk van grotere bestuurlijke entiteiten. Er is getoond dat het doel van bestuurlijke entiteiten is de problemen in hun geografische gebied op te lossen. Er is getoond dat burgers het meest gebaat zijn bij een bestuurlijke leefomgeving die niet samenvalt met hun sociale leefomgeving om de keuze voor hen zo groot mogelijk te houden, waardoor de gevolgen van slecht beleid voor een bestuurlijke entiteit snel zichtbaar worden. Daarnaast lijkt het mee te vallen met de voorgespiegelde vergrootte efficiëntie van deze nieuwe superstructuren. Het laatste punt, de vergroting van slagkracht, treft inderdaad doel, maar gaat weer ten koste van de mogelijkheden voor burgers om dat beleid te krijgen dat zij wensen. Voorzichtig kan dan ook geconcludeerd worden dat het de bestuurlijke lagen zijn die baat hebben bij schaalvergroting. Zij worden minder gehinderd door de bestuurlijke strijd in de zoektocht naar oplossingen. Minder goed beleid wordt minder herkenbaar naarmate het bestuurde geografische gebied groter, en daarmee anoniemer, wordt. De efficiëntie laat te wensen over bij grotere bestuurlijke entiteiten, juist omdat zij minder goed de effecten van hun beleid kunnen meten, omdat de concurrerende factor steeds meer wordt uitgeschakeld. Als laatste punt lijkt de politieke slagkracht van zulke nieuwe structuren vergroot te worden. Het is echter meer de slagkracht van de politici die deze nieuwe bestuurlijke lagen zullen gaan leiden. Zij zijn het die meer gaan verdienen en die een meer prestigieuze baan krijgen. Zij zijn de duidelijke winnaars. De verliezers worden opgescheept met een anoniemer bestuur, dat hun hele sociale leefomgeving domineert en waarop zij minder invloed hebben. De verliezers zijn de inwoners van de steden en dorpen die hun autonomie zien vergroeien tot nostalgie, terwijl ze overgeleverd worden aan bestuurders met wie zij geen binding hebben in een structuur die niet van hen is.

De foto is gemaakt door: P K


1 S. Gialis & L. Leontidou, Antinomies of flexibilization and atypical employment in Mediterranean Europe: Greek, Italian and Spanish regions during the crisis, European Urban and Regional Studies, August 2014

“During the past decade, a third and comprehensive attempt at rearticulating established formations of state spatial organization has been launched, marked by the construction of new state intervention scales at the subnational and EU levels.(cursivering door de auteur) The perception of cities and regions as ‘action spaces’ and the promotion of ‘place-based’ and ‘networking governance’ initiatives suggest rescaling intentionality. In light of the narrow involvement of localities in the process, rescaling reflects centralist steering and the markings of EU policy prioritizations”

De gecursiveerde zijn ook de woorden die Plasterk gebruikt om een van de belangen van de ‘Superprovincie’ duidelijk te maken: “Met de superprovincie had het kabinet het ”middenbestuur” willen versterken”, aldus Plasterk. Dat dreigt volgens hem in de verdrukking te komen tussen de steden en Europa. (Bron: nu.nl)

2 S. Pemberton & J. Morphet, The Rescaling of Economic Governance: Insights into the Transitional Territories of England, Urban Studies, August 2014

“The development of functional economic areas and their relationship to governance has been attracting considerable attention. New forms of sub-regional governance (cursivering door de auteur) have emerged that have been interpreted in a variety of ways. Within this context, a different approach to multiscalar governance linked to economic space is emerging at a European level in relation to the implementation of the Lisbon Treaty. This is embedding the principles of subsidiarity/territorial cohesion within member-states, and with sub-state scales of working being promulgated.”

%d bloggers liken dit: